三家医药公司状告重庆市卫生局医药招标违法案，凸显行政思维主导下药品集中采购制度的变形和异化，而解决之道仍然是真正让市场发挥作用 
　　在多次质疑、申诉无果后，刘群最终选择了起诉。2010年6月30日，同时也是重庆市医药行业协会副会长的刘群，其所控制的三家公司状告重庆市卫生局医药招标违法案，在重庆市渝北区人民法院公开审理。
　　三公司起诉称，重庆市卫生局在基本药物集中招标采购的评标、定标过程中，遴选标准设置极不合理，同时还以不当理由，使得这三家制药公司部分高质、高产、低价的参选药品不能入围。
　　此案在重庆医药界引发广泛关注。多位民营药企负责人向本刊记者表示，他们也面临招标不公的问题，有的企业甚至因为未能中标而面临倒闭。他们将静观此案的最终结果，决定是否也要起诉。
　　自2009年新医改方案正式实施以来，有关基本药物和补充药物必须统一招标采购的规定引发了广泛的争议。卫生行政部门将此举视为减少药物流通环节和有效降低药价的手段，但同时，一年多以来，因质疑药品招标不公，药企状告卫生部门的事件屡次发生。
　　为何状告卫生局
　　此次状告重庆市卫生局的三家公司----重庆天圣制药集团股份有限公司、湖北天圣清大制药有限公司、湖北天圣康迪有限公司，均为刘群旗下企业。
　　2010年5月17日，在经过专家组定量评价、定性评价和议价后，重庆市2010年基本药物集中采购的预入围结果产生，并陆续开始对外发布。
　　三原告发现，他们投选挂网基本药物和其他基本药物共56种，最终入围的仅为37种。他们认为，“被告在评标、定标过程中，遴选标准设置极其不合理，更以不当理由排除其高质量、高产量、低报价的部分参选药品入围，致使原告的合法权益受到严重损害。”
　　根据《重庆市基本药物集中采购实施方案》(2010年)的规定，对竞标药品的质量评价指标包括临床疗效评价、安全性评价、企业排名、质量标准、是否有过劣药记录、品牌、生产管理质量等，总分为65分。其中，企业排名分值最高，为22分；安全性评价占15分。
　　刘群表示，他的公司在全国医药工业企业排名第68位，在100名以内，就排名而言，应获全分；在质量标准、临床疗效评价、生产管理质量等方面，都有相关资质、专利等作支撑。
　　2010年5月18日，重庆天圣制药集团股份有限公司向重庆市卫生局提交了一份名为《恳请把我集团未中标的药品纳入中标范围的请求》。但该请求未获回应，最后三家公司决定起诉。
　　更关键问题是，原告方质疑被告重庆市卫生局直接组织、主持药品集中招标采购的资格。原告方代理律师宋道兰表示，重庆市卫生局作为行政监管部门，只能是药品集中采购的监督者，其直接从事药品集中采购系违法行为，“且在招标的具体事宜中，用主观评价对付客观评价，仅仅用两天时间就评价了9000多个品种。”
　　重庆市卫生局则辩称，依据卫生部等九部委《关于印发〈关于建立国家基本药物制度的实施意见〉的通知》(卫药政发[2010]78号)，“政府举办的医疗卫生机构使用的基本药物，由省级人民政府指定以政府为主导的药品集中采购相关机构按政府采购法和招投标法的有关规定，实行省级集中网上公开招标采购。”
　　该局表示，其并没有实施招标行为，是重庆市医疗机构药品和医疗器械集中采购领导小组牵头组织实施此次集中采购工作。该领导小组有多个成员单位，重庆市卫生局只是其中之一，而其具体办事机构----重庆市医疗机构药品和医疗器械集中采购领导小组办公室设置在卫生局。因此，重庆市卫生局并不是适格的被告。
　　重庆市卫生局还答辩称，今年参加重庆市基本药物集中采购报名的生产企业1185家，报价药品9091个，中标2542个，中标率达27.96%。湖北天圣清大制药有限公司的中标率26.67%，与全市的中标率相当。
　　不过，具有价格优势的药品未能中标，是原告方质疑的重点。刘群认为，他们的一些药品价格低于其他厂家却未能入围；其中有些药品价格低于中标价，甚至是经评审的投标价格中最低的，也没能入围。比如，同样是乌鸡白凤丸的水蜜丸，6克10袋装，太极集团重庆桐君阁药厂有限公司的中标价是16.36元，而其报价仅为12.89元却未能中标；同样是板蓝根颗粒10克20袋装，通化万通药业股份有限公司中标价是11.20元，而其报价是7.33元。
　　连锁反应
　　三原告所诉招标价格虚高问题，也引起当地多个贫困区县卫生局的注意。他们纷纷向重庆市卫生局提交情况报告，称此次全市范围的药品集中招标，绝大多数药品中标价格都高于去年区县同种药品的采购价，也高于基层药店的价格。
　　招标结果揭晓三天后，重庆市医疗机构药品和医疗器械集中采购领导小组召开电视电话会议，宣布从6月1日起启动执行市级基本药物集中采购的结果。就在当天，重庆市黔江区紧急制定了黔江卫[2010]42号文----《重庆市黔江区关于市级基本药物集中采购公示中标价明显高于我区现行基本药物采购价的紧急报告》。
　　该报告称，5月17日重庆市在网络上发布《关于对基本药物集中采购预入围药品进行公示的通知》后，黔江区卫生局便将市级基本药物集中采购公示中标价，与黔江区基本药物采购价进行了对比，发现此次药品采购价格明显偏高，可能将引发连锁不良反应。
　　报告称，黔江区2009年10月集中询价采购药品2267个品规(其中基本药物647个品规)，而此次重庆市集中采购预入围药品2536个品规(全部为基本药物)。这两次采购中，品规、生产厂家完全相同的药品共186种，均为常用药。
　　对比这186种药品的采购价发现，重庆市采购价高于黔江区采购价的有169种，重庆市采购价平均高出黔江区采购价77%。其中，市级采购价高出50%以下的为43个品种，占25.4%，高出50%至1倍的有32个药品，占18.9%；高出1倍-2倍的有59个品种，占34.9%；高出2-20倍的药品有35个品种，占20.7%；高出1倍以上的有94种，占55.6%。而市级采购价格略低于黔江区采购价格的仅有17种。
　　是否实施本次市级基本药物集中采购结果，让黔江区卫生局进退两难。如果执行，全区区级医疗机构、乡镇卫生院和社区卫生服务机构，基本药物价格将平均上涨70%-80%，其中50%左右的基本药物价格将上涨1倍以上，基层医疗卫生机构将面临难题。药价在短期内猛涨，特别是医疗机构药价高于药店，而医院却没有合适的理由向民众解释，可能会引发不稳定因素。他们因此给黔江区政府打报告，希望能够解决好此事。
　　继黔江区之后，垫江、丰都等区县的卫生局也陆续向本级政府和重庆市卫生局打报告反映药价问题。这些地方要么属于三峡库区，要么属于少数民族地区。这些报告称，如果严格执行此次招标的结果，“可能要付出卫生事业发展停滞、城乡居民基本医疗保险制度受损、群众医药负担再次加大的沉重代价。”
　　药品集中招标功过
　　自2003年开始，国务院开始在全国农村试点新型农村合作医疗制度。同时，国家加大了力度整治药价虚高的问题，药品集中招标试点作为一种手段，迅速在全国推开。
　　2009年1月，国家六部委再次出台规定，要求进一步规范医疗机构药品集中采购工作，使其在保证药品质量、控制虚高药价、整顿购销秩序、治理商业贿赂、纠正不正之风等方面发挥重要作用。
　　该规定首次提出两项措施：药品集中采购由批发企业投标，改为由药品生产企业直接投标；配送由生产企业或委托具有现代物流能力的药品经营企业，改为向医疗机构直接配送。这一做法意味着将降低药价的希望，寄托在药品的集中采购招标方式上。
　　但是，“解决了老问题，来了新问题”。自2009年末起，各地连续出现人大代表质疑新药品招标制度“提高了药品价格”的问题。与此同时，在山东、江苏等地，连续出现药品招标问题引发的诉讼。诉讼对象多为卫生部门，他们被质疑作为监督机关，影响了医院和企业的交易，通过所谓招标，将医院的采购定价权牢牢地掌握在了自己手中，造成了行政垄断。
　　“各地药品集中招标采购的组织者是不是具有行政垄断性，这固然是一个问题，但不是药价虚高问题的关键。”北京大学政府管理学院教授顾昕认为，最为根本的原因是，药品采购的招标中，评标专家大多来自公立医院，或者同公立医院有千丝万缕的关系，而政府对公立医院的药品出售设定了加成管制，导致大家对药品中标价虚高睁一只眼闭一只眼。
　　中国社科院经济研究所研究员朱恒鹏研究发现，二三级医院之所以偏好高批发价采购药品，是由15%的加价率管制(业内所谓的顺价加价政策)所致。假设某药品采购价只有3元，医院只能加价0.45元；而如果采购价抬高到10元，医院就可以加价1.5元，合法的利润就多了1.05元。“所以，加价率管制政策是抬高药价的罪魁祸首之一。”
　　此次重庆医药招标案的兴讼者，同时也是重庆市医药行业协会副会长的刘群，对本刊记者表示，他起诉的目的，不仅仅是为自己维权，更希望能够推动医疗改革的进步。他认为，药品集中招标采购的目的是想解决药价虚高的问题，但“事实上却很可能反而助推药价上涨，同时给用药安全带来影响”。
　　“解决之道很简单，”顾昕表示：“政府不要管人家赚15%，也不要管人家什么零差率。你给药品设定一个价，这个价是天花板，不得突破，剩下的就让市场主体自己来做就是了。”
　　业内专家表示，僵化的行政思维导致了药品集中采购制度的变形和异化，解决之道仍然是市场化。“从发达国家的经验看，药品生产和批发环节的市场集中度提高，有助于政府对药品市场监管的有序和有效，而且也有助于降低监管成本。”朱恒鹏说。